Documenti 22 Marzo 2003 Democrazia Partecipativa: Utopia o Realtà? Il caso di Porto Alegre M. Beatriz Rodrigues Mauro Denevi Per uno degli autori, una scienziata sociale di Porto Alegre, la partecipazione non è un tema affrontato per la prima volta giacché durante il suo dottorato di ricerca, e similmente nel Master, si è occupata fra l’altro dell’adozione di forme di partecipazione nelle industrie nella regione di Porto Alegre sulla scia del successo delle cosiddette tecniche giapponesi nel resto del mondo a partire dagli anni ottanta (Rodrigues,2000). Lo scopo della partecipazione pur considerando i molti diversi usi cui si presta ci sembra sempre conducibile all’adesione ad un progetto comune, alla condivisione di potere e risorse per ottenere un miglioramento nelle relazioni sociali. Nel caso delle industrie “giapponizzate”, esse mirano, attraverso la formazione di gruppi, al coinvolgimento dei lavoratori per migliorare il processo lavorativo, il prodotto. I lavoratori, che danno contributi alla compagnia generalmente ottengono una remunerazione per questo. Questo tipo di partecipazione ha anche però uno sviluppo perverso: i lavoratori riunendosi si scambiano importanti dettagli e “segreti” del proprio specifico produttivo che diventano così a disposizione del management e ridistribuiti. In summa il lavoratore perde la sua specificità e diventa più che altro una pedina intercambiabile. Certamente questa è solo una delle possibili modalità della partecipazione, che diremo di visione manageriale, poiché recentemente ci sono nazioni che si affidano a managers ponendoli a capo del governo sarà meglio prendere questa questione sul serio… Perché dire questo? Indubbiamente la partecipazione non è un cammino a senso unico, né è buona per natura, la partecipazione alla vita politica non deve finire nelle mani sbagliate e diventare uno strumento demagogico. Ci sembra che a questo punto sia importante parlare dell’esperienza, crediamo buona, di Porto Alegre. La città di Porto Alegre è situata nel sud del Brasile ed è capitale dello stato del Rio Grande do Sul, il quale confina oltre che con lo stato brasiliano di Santa Catarina anche con Argentina e Uruguay, rendendolo strategicamente posizionato per i rapporti all’interno del Mercosul (Comunità Economica Sudamericana). Porto Alegre conta 1.3 milioni di abitanti, insieme alla area metropolitana, chiamata la grande Porto Alegre, raggiunge tre milioni. Lo stato di cui è capitale è tra i più ricchi ed industrializzati del paese, il reddito della popolazione di conseguenza è posto sopra la media nazionale, la nota iniquità di distribuzione del reddito brasiliana esiste anche qui, anche se leggermente meno forte. Non solo il reddito è superiore, gli indici statistici mostrano che gli abitanti di questo stato all’estremo sud del paese hanno accesso a una migliore alimentazione e sanità, a migliori risorse idriche, risorse largamente inadeguate in molti altri stati della federazione brasiliana. Il Brasile ha conosciuto la democrazia solo a partire dal 1984, data finale dell’ultimo governo militare, in un processo lento e graduale durato fino al 1989 con la prima elezione diretta del presidente della repubblica. Le prime elezioni locali dirette del sindaco furono tenute già alla fine del 1984, con l’insediamento del sindaco eletto il primo gennaio dell’anno successivo. Dal 1988, anno della seconda elezione diretta per il sindaco, il PT (Partido dos trabalhadores - Partito dei Lavoratori) , ha condotto ininterrottamente il governo cittadino. Fin dal principio il governo di Porto Alegre ha concentrato gli sforzi sul coinvolgimento dei suoi cittadini nella vita politica cercando anche di infrangere le barriere socio-culturali esistenti, per esempio, all’interno della superficie di Porto Alegre si contano circa 40 insediamenti informali posti sulle colline cittadine (morros) gli abitanti di queste aree, che sono come città nella città, vivono in condizioni impensabili qui in Europa. Paradossalmente, da loro venne l’impulso all’implementazione del Bilancio Partecipativo, furono loro i primi assidui frequentatori delle assemblee del bilancio (Allegretti,2001). Alle basi della loro rapidità di coinvolgimento e del loro interesse alla partecipazione al bilancio cittadino, vi erano strutture già esistenti come le organizzazioni sociali di quartiere (bairros) In Brasile il sindaco è eletto ogni quattro anni, l’organo legiferante e di controllo è il Consiglio Comunale (Camara dos Vereadores), cui spetta la votazione sul bilancio annuale così come quella del bilancio pluriennale. Ancor prima dell’elezione che portò il PT al potere, Porto Alegre aveva già dimostrato un’attenzione superiore a quella delle altre metropoli brasiliane verso i temi sociali (Marquetti,s.d.). In questa città e in questo tipo di tessuto sommariamente esposti sopra, a partire dal 1989 si è creato il Bilancio Partecipativo (d’ora in avanti BP) ovvero una forma di partecipazione diretta alla democrazia. Ora prima di addentrarci nei meccanismi che lo reggono, nei risultati ottenuti e nelle critiche, vorremmo rilevare come il BP ha ottenuto riconoscimenti provenienti da campi ben distinti tra loro: la Banca mondiale scelse Porto Alegre nel 1999 come sede del forum sulla democrazia partecipativa lodando la trasparenza del BP e l’efficacia ed efficienza del governo della città. Già nel 1996 il ruolo svolto da Porto Alegre nel vertice mondiale dell’ONU, Habitat Istanbul (Assemblea Mondiale delle città e Amm. Locali) consacrò mondialmente il governo della città. Porto Alegre fu anche designata dagli organizzatori dei primi tre Forum Sociali Mondiali come sua sede ancora una volta grazie all’elemento ispiratore del BP. (Cassen,2001; Allegretti,2001) Quando il primo sindaco del PT Olivio Dutra si insediò nel 1989, ereditò dalle precedenti amministrazioni un deficit finanziario spaventoso, le spese ordinarie (impiegati pubblici i cui stipendi erano stati aumentati di circa il 236%) superavano quelle delle opere pubbliche. I dati mostrano che il deficit raggiungeva l’80% del bilancio, la giunta fu costretta a destinare il 98% degli introiti per pagare spese pregresse e stipendi (Allegretti,2001). Fu necessario rivedere le imposte cittadine, con misure spesso impopolari che toccarono soprattutto le classi più abbienti. I cambiamenti riguardarono l’IPTU (tassa sui beni immobili) introducendo il concetto che “chi più ha più paga” aumentandolo del 132%, precedentemente le tasse erano fisse senza riguardo per le dimensioni o il valore delle proprietà. Questa mossa fu molto contrastata considerando che gli strati benestanti della città erano ben rappresentati in Consiglio Comunale, dove peraltro il PT era in minoranza. All’interno della stessa giunta vi era chi vedeva nel BP una parziale perdita del potere ottenuto con le elezioni. Con queste misure le entrate del municipio aumentarono del 25% e fu a questo punto che la giunta fu pronta all’introduzione del BP. Come abbiamo visto, lo stimolo verso il BP veniva dal basso ed il governo cittadino si curò di imporre la sua volontà sulle stimolo popolari. Decretò ad esempio che il BP non avrebbe discusso spese correnti (come i pagamenti dei funzionari) ma solo spese di capitale (strade infrastrutture opere pubbliche età) (Cassen,2001). Il BP partì come processo informale di consultazione, grazie alla volontà politica di addentrarsi in qualcosa di nuovo che non aveva ancora regole ben definite iniziò amministrando il 3,2% del budget cittadino, cifra che un decennio dopo raggiunse il 25%. Citeremo tra i cambiamenti che ogni cittadino può vedere la Vila Planetario, un quartiere che faceva gola a molti imprenditori per la sua localizzazione centrale, dove i residenti lo trasformarono da Favela a un luogo abitabile. L’immenso centro commerciale Big Shop dove la popolazione sradicata per costruirlo fu rialloggiata a spese dei costruenti, il successo delle politiche di trasporto pubblico, la città ha i migliori bus del paese (tutti con aria condizionata) che raggiungono ogni settore della città, cosa che prima a causa di interessi vari non succedeva. Per quello che riguarda il funzionamento del BP in maniera succinta, la città è divisa in 16 circoscrizioni (o settori) territoriali, con libera partecipazione alle assemblee di tutti i cittadini residenti in quella stessa circoscrizione. Dal 1994 sono state introdotte altre cinque circoscrizioni dette tematiche, a differenza di quelle territoriali, queste hanno un carattere trasversale e sono aperte a tutta la cittadinanza. I cinque temi sono: circolazione e trasporti; sviluppo economico e politica fiscale; organizzazione della città e sviluppo urbano; salute e assistenza sociale; educazione cultura e tempo libero. L’introduzione delle circoscrizioni tematiche ha avvicinato la classe media e gli strati più elevati culturalmente (mondo universitario, per esempio) al BP. Inizialmente come abbiamo visto sopra le assemblee erano frequentate quasi esclusivamente dalle classi sfavorite. Il BP funziona per 10 mesi l’anno, ogni fase (rodada) è composta di 21 assemblee plenarie una per ogni circoscrizione (territoriale o tematica) che si svolgono alla presenza del sindaco. Nella prima fase (marzo-aprile) sono dibattuti lo sviluppo degli investimenti, le opere decise nell’anno precedente e il piano d’investimento. I delegati, uno ogni dieci partecipanti, sono eletti in questa fase, essi hanno il compito di informare la comunità, seguire i lavori in corso, ricevere le nuove richieste e mantenere i contatti con i consiglieri del BP. Tra la prima e seconda fase la popolazione si riunisce in assemblee dal numero variabile da regione a regione chiamate Intermediarias. In queste assemblee si stabiliscono le priorità delle opere e dei servizi, si noti che il comune fornisce tabelle a punteggio per classificare le priorità . Nella seconda rodada sono eletti i consiglieri due di ruolo e due supplenti per ogni circoscrizione, hanno un mandato di un anno rinnovabile una volta sola, le priorità delle Intermediarias sono valutate e formalizzate. Tra i mesi di agosto e settembre il COP (Consiglio del Bilancio Partecipativo), in altre parole i 42 consiglieri eletti nelle 16 circoscrizioni regionali e nelle cinque tematiche più due provenienti dal Sindacato dei Pubblici Impiegati e dall’associazione di quartiere si riunisce, con il supporto tecnico del GAPLAN (Gabinete de Planejamento, gabinetto tecnico dell’Assessorato all’Urbanistica) le proposte sono elaborate in sede comunale. I documenti prodotti sono consegnati al sindaco, a questo punto il COP si pronuncia sul progetto preventivo. Il 30 settembre il BP ha l’obbligo legale di inviare la proposta al Consiglio Comunale. Questa è la terza fase del BP. Questo è il punto dove si scontrano la democrazia rappresentativa ovvero il Consiglio Comunale eletto, e la democrazia diretta prodotta dalle riunioni del BP aperte a tutta la cittadinanza e alle quali partecipano mediamente 20 mila portoalegrensi ogni anno (Cassen,2001). In quanto il Consiglio Comunale si trova nell’effettiva situazione di non poter dir no ai progetti sottoposti. Nei mesi di dicembre e gennaio il COP dibatte sul processo del BP e sullo statuto interno (Marquetti,2001). Il BP a Porto Alegre si è rivelato un successo, al punto che l’80% della popolazione lo ritiene una cosa positiva, tra i risvolti più importanti vi è anche che il PT e il BP non hanno mai né in principio né ora goduto del supporto dei media, sia nazionali sia soprattutto locali. Giornali e televisioni producono saltuariamente articoli ostili al BP, per il resto lo ignorano completamente non informando neppure su date o risultati delle assemblee (Cassen,2001). Il PT invece di lamentarsi o fare del vittimismo ha portato avanti questo progetto e giustamente questo gli è oggi riconosciuto sia dalla popolazione sia da agenti internazionali. Tra le critiche al BP alcune vengono da una corrente radicale interna allo stesso PT, che considera i suoi sistemi poco democratici e reazionari (Direzione corrente O Trabalho del PT), riteniamo questa posizione estremista e assai poco costruttiva. Altri osservano la bassa partecipazione dei cittadini, ma è bene ricordare che il BP è aperto a tutti senza nessuna lungaggine burocratica o coercizione, e che 15/20 mila partecipanti monitorati alle riunioni sono sempre un bel numero. Così come chi non vota nel suffragio universale delega chi ha votato a decidere, chi non partecipa alla democrazia diretta delega chi vi partecipa. Certamente più di un consigliere comunale (eletto con suffragio universale) vede il suo potere ridotto dal BP, ma quante volte i nostri eletti hanno disatteso i motivi per i quali li abbiamo eletti? Quando si parla del BP viene spesso osservato, anche qui in Italia, che il popolo potrebbe non essere abituato o pronto ad esprimersi in maniera così diretta, ma che dire dei brasiliani che partecipano al BP provenienti spesso dalle classi inferiori anche per preparazione scolastica (tra loro si possono trovare analfabeti), e che in precedenza avevano conosciuto solo la dittatura. Date al proprietario di una Fiat Uno una Ferrari, siamo certi che troverà presto il modo di guidarla! Proprio questo è uno dei punti di forza del BP, larghe fette di popolazione da sempre ignorate, senza voce in capitolo, spesso prese in giro possono dire la loro senza filtri, un vero e proprio processo di empowerment. Il BP come si vede dal suo funzionamento è anche un modello di trasparenza, tutti hanno accesso alle riunioni i risultati sono verificabili in qualsiasi momento. Come cittadini di Porto Alegre dobbiamo anche riconoscere al successo del BP tra le altre cose di avere attirato l’attenzione mondialmente, in altre parole di aver collocato la nostra città sulla mappa mondiale. Un ulteriore punto di forza, anche se può essere un’arma a doppio taglio, è che il BP non è formalmente istituzionalizzato, per un lato è un vantaggio trovandosi in un processo di continuo aggiornamento e perfezionamento, garantendosi il non invecchiamento, dall’altra mette in rischio la sua sopravvivenza in quanto un cambio politico al vertice potrebbe spazzarlo via. (Allegretti,2001) Per concludere vorremmo anche sottolineare alcuni altri punti salienti come ad esempio la partecipazione femminile: come si può vedere nella tabella in basso le donne partecipano in maniera pressoché uguale agli uomini alle assemblee, questo naturalmente succede anche con qualsiasi elezione, uomini o donne votano in ugual percentuale. Ciò che non è mai uguale però è la rappresentanza (ovvero gli eletti), qui gli uomini sono sempre largamente superiori in numero, sia esso un Consiglio Comunale, il Senato, o il Parlamento etc. Le statistiche sulla partecipazione al BP al contrario ci dicono che le donne partecipano in maniera leggermente superiore e sono rappresentate tra i delegati e i consiglieri in maniera leggermente inferiore, ma si tratta di differenze minime. (Marquetti,s.d.) Tabella 1: Partecipazione al PB-Porto Alegre per Genere Porto Alegre-1996 1993 1995 1998 Delegati Consiglieri Femmine 53.2 46.7 46.8 51.4 45.3 48.7 Maschi 46.8 47.6 52.2 48.4 54.7 51.3 Senza risposta – 5.7 1 0.2 – – Fonte: Marquetti apud Baierle (1999) Infine un altro dato che dimostra la spontaneità della partecipazione al BP, la partecipazione per reddito familiare. Come si vede il BP cominciò soprattutto con l’essere frequentato dalle classi più povere, col tempo grazie ad una sorta di osmosi cittadina anche le classi più ricche cominciarono a frequentarlo, al punto che oggi esse, le varie classi, sono rispecchiate in maniera più omogenea. E bene anche ricordare che le classi più povere sono in maggioranza in Brasile. Tabella 2: Partecipazione nel PB-PoA per Reddito Familiare 1995 1998 Delegati Consiglieri Fino a 2 salari minimi mensili 39.4 30.3 19.9 16.3 Da 2 a 4 salari minimi mensili 22.5 25.5 23.1 24.5 Da 4 a 8 salari minimi mensili 14.5 20.6 25.9 21.7 Da 8 a 12 salari minimi mensili 5.5 9.4 15.2 24.5 Sopra 12 salari minimi mensili 3.2 11.9 14.8 10.9 Senza risposta 15 2.2 1.3 2.0 Nota: Il salario minimo nel periodo 1995-98 corrispondeva a US$ 100. Il salario minimo in ottobre 1999, scese a US$ 70 dovuto alla svalutazione della moneta. Fonte: Marquetti apud Baierle (1999) Sinteticamente, possiamo considerare due principali forme d’impatto del BP a Porto Alegre a parte tutto quello già riferito. Il primo impatto occorre nella sfera politica sia con l’empowerment della popolazione sia con la diminuzione di pratiche clientelistiche o poco trasparenti nella gestione delle risorse pubbliche, pratiche riconosciute come esemplari anche dalla Banca Mondiale. Secondo, dal punto di vista economico e sociale si assiste a una più equa distribuzione degli investimenti pubblici. Bibliografia Allegretti, Giovanni (2001). Bilancio Partecipativo e Gestione Urbana: L’esperienza di Porto Alegre. In: Carli, Massimo, Carli. Il ruolo delle Assemblee Elettive. Torino: Giap-pichelli Ed. Cassen, Bernard (2001). Democracia Partecipativa em Porto Alegre. In: Cadernos Le Monde Diplomatique N°2. Sao Paulo. Marquetti, Adalmir (s.d.). Extending Democracy: The participatory Budgeting. Experience in Porto Alegre, Brazil, 1989-1999. Pontificia Universidade Catolica do Rio Grande do Sul, Departamento de Economia. Mimeo. Rodrigues, M. Beatriz (2000). Labour Relations and the extent of adoption of Japanese Manufacturing Techniques in Brazilian Companies. Institute of Development Studies, Sussex University. Brighton, U.K. Unpublished Thesis. Sito del Comune di Porto Alegre: www.portoalegre.rs.gov.br

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